О разработке проектов НПА о ликвидации выпадающих доходов ПАО "Россети"

На Портале раскрытия нормативных правовых актов (т.н. регулейшене) 24.01.2017 размещено уведомление о внесении изменений в Федеральный закон "Об электроэнергетике".

Как указывается в уведомление регулирующее воздействие направлено на решение проблемы "последней мили", сокращение выпадающих доходов территориальных сетевых организаций от прекращения действия механизма "последней мили".

Но на самом деле не все так просто, как может показаться. Ниже представлены комментарии к уведомлению в формате ответов на вопросы общественного обсуждения.

На решение какой проблемы, на Ваш взгляд, направлен разрабатываемый проект нормативного правового акта? Актуальна ли данная проблема?

В уведомлении о начале разработки проекта в качестве краткого изложения целей регулирования указываются взаимоисключающие цели: решение проблемы «последней мили» и сокращение выпадающих доходов территориальных сетевых организаций от прекращения действия механизма «последней мили».

Реализация указанного регулирования не приведёт к решению проблемы «последней мили». Данным регулированием решается проблема повышения финансовой устойчивости ПАО «Россети» за счёт усиления тарифной нагрузки на потребителей услуг по передаче электрической энергии путём компенсации выпадающих доходов за счёт только дополнительного роста тарифов сверх параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, продления ставки перекрёстного субсидирования в субъектах Российской Федерации, переложения выпадающих доходов на потребителей, технологически присоединённых к сетям ПАО «ФСК ЕЭС» и установления ограничений в заключении договоров с ПАО «ФСК ЕЭС».

Разрабатываемый проект нормативного правового акта направлен на наращение выручки ПАО «Россети», как минимум на 10-13 млрд. рублей, за счёт изъятия этих средства из оборота у промышленных предприятий, что не решает проблему «перекрёстного субсидирования», направленную на снижение тарифной нагрузки на промышленность.

Таким образом проблема выпадающих доходов ПАО «Россети», на решение которой направлено предлагаемое регулирование не актуально, так не решается проблема «последней мили», а наоборот создаются условия по увеличению тарифной нагрузки на потребителей электрической энергии.

 Насколько цель предлагаемого регулирования соотносится с проблемой, на решение которой оно направлено? В какой степени, на Ваш взгляд, принятие нормативного правового акта позволит достигнуть поставленной цели?

Цель предлагаемого регулирования не направлена на решение проблемы «последней мили». Принятие нормативного правового акта не позволит достигнуть поставленной задачи по ликвидации «перекрёстного субсидирования». Предлагаемое в уведомлении решение проблемы не соответствует обоснованию необходимости подготовки проекта нормативного правового акта.

В уведомлении о начале разработки проекта в качестве обоснования необходимости подготовки проекта нормативного правового акта указываются Поручения Правительства Российской Федерации от 20.07.2016 №ДМ-П9-46пр, от 07.10.2016 № ДМ-П9-6002р.

Поручением от 20.07.2016 №ДМ-П9-46пр ставится задача проработать вопрос ликвидации перекрестного субсидирования путём сокращения издержек электросетевых организаций, повышения тарифов на услуги по передаче электрической энергии, а также сбалансированной дивидендной политики соответствующих организаций.

Поручением от 07.10.2016 № ДМ-П9-6002р Министру энергетики А.В. Новаку и Министру финансов А.Г. Силуанову в ответ на обращение о необходимости предусмотреть бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на решение проблемы «последней мили» ставится задача по решению проблемы «последней мили». Дословно поручение звучит следующим образом «Проблему «последней мили» нужно решать. Внести предложения».

Предлагаемый же разработчиками механизм компенсации выпадающих доходов ПАО «Россети» только за счёт увеличения тарифной нагрузки на предприятия негативно влияет на конкурентоспособность целого ряда отраслей российской промышленности, создает стимулы для крупных потребителей строить собственную генерацию, что приводит к все большим убыткам распределительных сетевых организаций, а также к росту тарифов для малого и среднего бизнеса, что существенно замедляет его развитие.

Вместе с тем, законодательством Российской Федерации предусмотрены следующие  меры по ликвидации «перекрёстного субсидирования»: поэтапное снижение к 2022 году объемов перекрестного субсидирования до оптимального уровня, равного величине субсидирования наименее обеспеченных домохозяйств; введение уровня напряжения ВН1; введение социальной нормы потребления коммунальной услуги электроснабжения; внедрение сравнительного анализа; исключение затрат «моносетей» из «котлового» тарифа; введение критериев отнесения к ТСО; продажа пакетов акций дочерних организаций ПАО «Россети» с дополнительной эмиссией акций данных дочерних организаций с направлением вырученных средств на сглаживание последствий от ликвидации перекрестного субсидирования; повышение эффективности электросетевого комплекса.

При этом указные меры должны обеспечить конкурентный уровень тарифов для бизнеса (рост не выше параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период и сокращение доли сетей в конечном тарифе).

Кроме того, по итогам совещания по вопросу перекрёстного субсидирования в электроэнергетике, проведенного Президентом России 20 мая 2013 года Правительству России было дано поручение по сокращению перекрёстного субсидирования (а не выпадающих доходов ТСО) без тарифных последствий для потребителей.

На основании чего, можно сделать вывод, что предлагаемое регулирование не решает проблему перекрёстного субсидирования.

Является ли предлагаемое регулирование оптимальным способом решения проблемы? Существуют ли иные способы? Если да, укажите те из них, которые, по Вашему мнению, были бы менее затратны для участников общественных отношений и (или) более эффективны?

Прилагаемым регулированием предлагается компенсировать выпадающие доходы ТСО.

Выпадающими доходами является величина расходов ТСО не покрытая доходами от осуществления основной деятельности. То есть по экономическому смыслу «выпадающие доходы» являются убытком сетевой организации.

Согласно Стратегии развития электросетевого комплекса Российской Федерации (утв.  Распоряжением Правительства РФ от 03.04.2013 №511-р) основным направлением развития электросетевого комплекса является повышение эффективности деятельности электросетевых организаций.

Таким образом проблему выпадающих доходов ТСО необходимо решать не за счёт увеличения (в нарушение уже принятых нормативных правовых актов Российской Федерации и в нарушение поручений Президента России) тарифной нагрузки на потребителей, а за счёт снижения удельных инвестиционных расходов; снижения операционных расходов; снижения потерь электрической энергии; обеспечения конкурентного уровня тарифов для бизнеса (рост не выше параметров прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на соответствующий период и сокращение доли сетей в конечном тарифе); снижения перекрестного субсидирования в сетевом тарифе и т.д.

Из чего следует, что снижение перекрёстного субсидирования является инструментов снижения выпадающих доходов ТСО, а не наоборот, как пытаются представить в уведомлении разработчики.

В уведомлении о начале разработки проекта в качестве обоснования необходимости подготовки проекта нормативного правового акта указываются Поручения Правительства Российской Федерации от 20.07.2016 №ДМ-П9-46пр, от 07.10.2016 № ДМ-П9-6002р.

Поручением от 07.10.2016 № ДМ-П9-6002р Министру энергетики А.В. Новаку и Министру финансов А.Г. Силуанову в ответ на обращение о необходимости предусмотреть бюджетные ассигнования на предоставление субсидий на решение проблемы «последней мили» ставится задача по решению проблемы «последней мили». Дословно поручение звучит следующим образом «Проблему «последней мили» нужно решать. Внести предложения».

Таким образом, разработчиками не верно истолковано поручение Председателя Правительства Российской Федерации. Вместо решение проблемы «последней мили» (перекрестного субсидирования) ими прорабатывается вопрос решения проблемы выпадающих доходов ПАО «Россети», что не соответствует указанному поручению.

Кроме того, Правительством РФ в полном объёме не использованы следующие меры снижения перекрёстного субсидирования. Проведена неудовлетворительная работа по бюджетному финансированию компенсации перекрёстного субсидирования. В бюджете Российской Федерации предусмотрены значительные средства на энергетику, при этом на значимый с точки зрения влияния на бизнес климат фактор «перекрёстное субсидирование» денежные средства также имеются. Их лишь нужно верно перераспределить (Федеральным закон от 19.12.2016 №415-ФЗ «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» на отрасли ТЭК предусмотрено (например): Топливно-энергетический комплекс – 32,2 млрд. рублей; имущественный взнос в Государственную корпорацию по атомной энергии «Росатом» на развитие атомного энергопромышленного комплекса – 21,2 млрд. рублей; Минэнерго России на ТЭК – 7,3 млрд. рублей; государственная программа Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики» – 1,2 млрд. рублей; субсидии на компенсацию территориальным сетевым организациям, функционирующим в Республике Крым и городе федерального значения Севастополе, выпадающих доходов, образованных вследствие установления в 2017 году тарифов на услуги по передаче электрической энергии ниже экономически обоснованного уровня – 8,8 млрд. рублей). Не введена в запланированном объёме социальная норма потребления коммунальной услуги электроснабжения. Не использован такой механизм, как продажа пакетов акций дочерних организаций ПАО «Россети» с дополнительной эмиссией акций данных дочерних организаций с направлением вырученных средств на сглаживание последствий от ликвидации перекрестного субсидирования. Не завершена работа по лишению статуса сетевых организаций, эксплуатирующих объекты электросетевого хозяйства производителей электрической энергии.

С учетом позиции ФАС, сформированной в программном документе «Новая тарифная политика», основанном на снижении издержек естественных монополий и приоритете интереса потребителей, переложение убытков сетевых организаций, возникающих вследствие неэффективного управления и эксплуатации электросетевого хозяйства на предприятия и бизнес под видом решения проблемы «последней мили» нецелесообразно. В связи с чем разработка нормативных правовых актов в соответствии с указанным уведомлением должна быть прекращена.